[4]本文的紧急状态只是一种事实描述而非严格法律概念，态泛指社会失序的非正常状态，其外延包括因突发性自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及因政治经济危机、包括暴乱、动乱、骚乱、恐怖主义活动在内的违法犯罪行为导致的社会安全事件等因素造成的社会整体、局部地域或特定地点的秩序被破坏或正遭受严重威胁的事实状态。

当前我国协调中央与地方立法权的规定主要体现在两个方面：一是《宪法》第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。区域立法同样也要严格遵循这样基本的立法阶段或程序，但它与一般的地方立法程序又存在着许多不同之处，其主要表现为：1．区域立法程序从准备到完善的每个阶段都增加了立法协调的环节。

而当中央与地方之间相互矛盾对抗时，这个社会的发展就会受到阻碍。{12}另一方面，不享有立法变通权的地方立法主体有时会因感觉没有足够的立法自主性而要么缺乏应有的主动性和积极性，要么过于强调地方的特殊性，陷入偏狭的地方主义。立法民主是民主政治的必然产物，其实质就是立法价值取向上‘人民本位或‘权利本位，是立法决策事务中人民的自治{18}。但若以区域立法为视角，即根据区域立法的定位和构成要素来观察，我们会更为清晰地发现中央与地方立法关系所存在的问题，并了解这些问题背后的深层次原因。立法程序是立法机关在立法活动中所必须遵循的步骤和方法。

从这些规定中我们可以看出，中央立法权限明显要高于地方立法，中央立法具有前提性、主导型和基础性，地方立法则具有从属性和补充性。{2}这种关于中央和地方立法关系的理论或观点反映的是一种二元对立的思维模式，而在当代西方中央与地方立法关系理论当中，学者们开始以一种更具包容性的集权与分权的相对主义或综合主义、多元主义的新思维来看待中央与地方立法关系问题。{27}这一派通常被称为财政幻想派（fiscal illusion theory）—该派认为，在地方官员眼中，征地行为的唯一成本是政府需要支付的补偿金，例如：William A. Fischel, Takings and Public Choice: The Persuasion ofPrice, in 2 The Encyclopedia of Public Choice 549（Charles Rowley ed. 2002）． {28}DarylJ．Levinson, Making Government Pay: Markets, Politics, and the Allocation of ConstitutionalCosts. 67 U. Chi. L. Rev. 345 ．357 （2000）． {29}《1970年安置协助和不动产收购政策法案》（2004年最后一次修订，Uniform Relocation Assis-tance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970,42 U. S. C. § 4601-4655 （2004）前言。

{25}张对台湾征地案件的研究提供了台湾地区征地补偿额偏离法定补偿标准的实证案例。美国的市镇级政府（municipal govern-ment ）需要负担本级财政支出的约三分之二，物业税占了其中一半，而剩余地方财政收入的约三分之一来自财产税之外发展出的一系列土地税费征收制度。由政府自上而下组织的培训教育与基础教育一般很难企及遍布在城市和乡村角落里的被征地人。解决征地冲突和土地财政紧迫性因此可能成为信息公开制度建立的动力。

强制信息披露制度却能在大幅减少监管部门和受害者执法成本的基础上加强监管效果，避免政府臆断给市场造成的效率损失，从而增加社会福利。最后，即使开征物业税，我们也很难期望地方政府会在短时间内彻底放弃征地和其他就房地产收取税费的增收手段，而对后者的监督依然要依赖于对征地成本和地方财政收入信息的掌握。

相较于直接修改集体土地和农村房产的赔偿标准抑或是开征物业税，这一制度将能在现有法律框架内达成提高集体土地和农村房产的补偿标准的目标，因为城市房地产征收和农村的大量协议征收已经远高于《土地管理法》确定的标准，《城市房屋征收条例》的实施将进一步稳定和保障城市征地的补偿水平。第一个特征是税基计算机制。截至2009年底，美国房地产市场的市值达到了近11.5万亿美元。我们将目光投向两个在很大程度上依赖强制信息披露解决信息不对称问题的法律制度安排：环境污染防治和证券市场监管。

{41}美国各地都出现了大量几乎完全依赖地产特别费收人运行的商业复兴区（business improvement districts） ,2005年全美大约有1000个这样的特别区域。{6}例如厦门市马巷镇西坂村一案，厦门市中级人民法院终审判决村民胜诉，见厦门：妇孺状告村委会获赔百万征地款, http://www. fj. xinhuanet. com/news/2008 - 09/25/content_14500146. htm，最后访问日期：2010年10月2日。{15}参见城市房屋征收条例第三章。而且，将税务机关扯人利益链，恐会催生更令人担忧的制度性寻租行为。

村民委员会虽然不是一级政府，仅是村民自治组织，{5}但其在征地赔偿和安置中扮演着重要角色，与村民的冲突不断，司法实践中不乏村民就这些问题状告村民委员会的案例。{69}我在关于到香港上市的国有企业的研究中发现了类似的区别激励机制，并对该机制进行了较为详尽的描述：当现代财务和管理技能是公司上市成功所必需，而成功上市会给企业高管带来巨大的经济利益和政治资本时，国有企业的管理人员学习效果明显提高，与传统的培训项目和行政高压形成鲜明的对比。

{21}Christopher Serkin, The Meaning of Value: Assessing Just Compensation for Regulatory Takings, 99 Nw.U. L. Rev. 677 , 683 {22}较有影响力的一项研究是：Nicole Stelle Garnett, The Neglected Political Economy of Eminent Domain,105 Mich. L. Rev. 101 （2006），揭示了赔偿的金额甚至是评估价格的1.5倍。{11}在城市房屋征收条例颁布之前，城市房屋的补偿标准问题同样悬而未决，相关的法律法规仅笼统地要求政府依法给予拆迁补偿{12}和保障被征收人的居住条件等，{13}并未规定具体的补偿标准或金额计算方法。

{14}陈菲等，见前注{11}。最后，我们有必要讨论征地项目强制信息公开制度对于推进政府财政透明度的制度意义，从而发现信息公开制度的另一个动力来源。物业税与现行的土地出让金制度相比凸显的上述特征不难让我们看出物业税对政府运作透明度的高度敏感。在农村集体征地中，实际执行机关通常会延伸至村民委员会，而城市的征地一般也离不开区县政府甚至是街道办事处。建立以征地项目为单位的强制信息披露制度将会增强披露信息的相关性和可用性，有利于提高基层政府的决策质量和公信力，为公民知情参政权的实现提供制度和人力资本保障，为提高财政透明度、实现民主财政这一基本宪政价值提供更坚实的制度根基。这两个例子分别是企业对污染物排放的报告制度，以及上市企业及其关联人和内幕人对关联交易和内幕交易的披露制度。

参考法律制度在其他领域应对信息不对称的制度安排，一条可能的出路是建立征地信息和基层政府财政收支信息公开制度，以每个征地项目而非传统的各级政府为单位进行披露，对执行征地的地方政府施加强制信息披露义务，细化应披露信息的内容，增强披露信息的可用性。但成都经验的出现在某种程度上具有可遇不可求的偶然性：地方官员的魄力和能力以及灾后重建带来的制度契机和推动力。

因此，有必要扩大信息公开的责任主体和信息公布的结构。《征用土地公告办法》要求征地政府公告补偿标准和人员安置计划，但该公告是在实际征收前作出，并不能反映实际执行的情况，既不能作为补偿标准横向比较的对象数据，更不能作为进入地方财政收支表的数据。

{36}蒋省三、刘守英：土地融资与财政和金融风险—来自东部一个发达地区的个案，《中国土地科学》2005年第5期，页3-9。人力资本的开放性用途使得这一制度将能惠及其他的公民教育和公共参与能力培训，分享这些领域的动力。

{34}参见蒋省三、刘守英、李青：土地制度改革与国民经济成长，《管理世界》2007年第9期。在我国财税制度透明度阙如的状况下，我们应当更为谨慎地进行地方税收权的改革。预算公开的制度框架下，县级和乡镇的预算公开也仅是某些地区的实验。在纵览现有信息公开制度的基础上，我们将在第四部分中提出具体的制度安排建议，分析其功能和价值，并对可能面临的问题和挑战加以说明。

二、土地财政改革和财税信息公开中国公共财政体制财权上收和公共产品提供责任下分造成了地方政府财权和事责的严重不匹配，加剧了地方政府对所谓土地财政{32}的依赖。在分析我国现有政府信息公开制度和征地制度不足的基础上，第四部分就政府征地制度和相关地方财政强制信息披露制度的建立提出了具体的政策建议和价值，并分析了这一制度革新可能面临的挑战及潜在的应对策略。

地方政府出于私利和平衡地方财政的需要，一般会根据二级市场的价格和历史成本倒算出让金和征地补偿金等支出，这些信息已经是地方政府过去和未来决策必定要产出的信息。由于缺乏地方性知识和信息，而中国经济正处于无前例可循的急剧的转型和调整中，信息更新速度惊人，由中央和省级政府汇总出普遍的拆迁和安置标准和规则既不经济也缺乏合理性。

尽管通常的报销制度会引致道德风险，导致滥发补偿金的危险，该风险在这一制度中却未必会很严重，因为已经公布的补偿金会受到其他相关利益实体的监督。{70}为被拆迁人和公民提供上述信息将有助于公民了解政府征收税赋和支出税收的详情，从宪法之外的其他法律和非法律途径获得权利保护，从而弥补这一宪法缺陷。

同理，若要对地方规则的合法性、合理性和最终的执行情况进行判断，就必须拥有地方性的信息，例如当地房地产市场的价格和成本、居住成本等。为方便当事人匹配政府在具体项目上的征地支出与收入，应当公开的信息涉及的时间段应当延伸至被征地的抵押、出让、开发，甚至是销售阶段，追踪提供该地块的土地出让金收入，政府和私人开发成本，最终的用途和销售价格等等。就财务成本而言，政府需要为此新增加的负担也许并不如想象中那么大。对我国而言，两种监督机制都尚不健全。

也就是说，基层政府将不需要为履行新的强制信息披露义务而额外制备相关信息。来源：《中外法学》2011年第2期 进入专题： 信息公开 征地制度 。

上海市财政局《推进实际预算信息公开的实施方案》（2009年11月5日生效）罗列了必须要公开的具体信息类别，包括国有土地使用权出让金收入。由此进行的公民培训对于我国的宪政民主建设也具有长期价值。

为避免地方政府的浪费和其他投机性行为，应当赋予审计署权力对每一个征地项目和政府公布的相关信息自行审计或聘请独立第三方进行审计，对地方政府不公布或是公布不准确的行为形成威慑。随着我国重庆和上海两地政府于2011年1月对个人开征房产税，{38}这一理论性的担忧已然成为一个现实问题。

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